Laporan Analisis Komprehensif Usulan Perubahan Pasal 4 Ayat (1) UU PPh: Penambahan Frasa “atau untuk mengurangi utang”

I. Pendahuluan

A. Konteks dan Urgensi Usulan Perubahan UU PPh Pasal 4 Ayat (1)

Usulan perubahan Pasal 4 Ayat (1) Undang-Undang Pajak Penghasilan (UU PPh) di Indonesia, khususnya penambahan frasa “atau untuk mengurangi utang,” muncul sebagai respons terhadap celah pajak yang teridentifikasi dalam kerangka hukum saat ini. Definisi penghasilan kena pajak dalam Pasal 4 Ayat (1) UU PPh yang berlaku saat ini menyatakan bahwa objek pajak adalah setiap tambahan kemampuan ekonomis yang diterima atau diperoleh Wajib Pajak, baik yang berasal dari Indonesia maupun dari luar Indonesia, yang dapat dipakai untuk konsumsi atau untuk menambah kekayaan Wajib Pajak. Namun, rumusan ini dianggap tidak secara eksplisit mencakup penghasilan yang digunakan untuk mengurangi utang sebagai penghasilan kena pajak.

Ketiadaan ketentuan eksplisit ini berpotensi memungkinkan Wajib Pajak untuk menyembunyikan penghasilan dengan menggunakannya untuk membayar utang, sehingga mengurangi jumlah pajak yang seharusnya dibayarkan. Sebagai contoh, sebuah perusahaan mungkin memperoleh pendapatan sebesar Rp10 miliar, namun hanya melaporkan Rp6 miliar sebagai penghasilan kena pajak, sementara Rp4 miliar lainnya digunakan untuk melunasi utang. Karena pembayaran utang tidak secara eksplisit dianggap sebagai penghasilan kena pajak, jumlah pajak yang dibayar menjadi lebih kecil dari yang seharusnya. Keadaan ini menciptakan ketidakseimbangan, di mana kemampuan ekonomi Wajib Pajak meningkat melalui pengurangan kewajiban, tetapi peningkatan ini tidak sepenuhnya tercermin dalam basis pajak.

Inisiatif legislatif ini tidak hanya merupakan klarifikasi teknis, tetapi juga intervensi kebijakan strategis yang dirancang untuk menangkap manfaat ekonomi yang saat ini luput dari pengenaan pajak. Hal ini sejalan dengan agenda reformasi perpajakan Indonesia yang lebih luas, yang bertujuan untuk mewujudkan sistem perpajakan yang lebih berkeadilan dan berkepastian hukum, memperluas basis perpajakan, dan meningkatkan kepatuhan sukarela Wajib Pajak. Dengan demikian, usulan perubahan ini merupakan langkah proaktif dan lebih tegas oleh otoritas pajak Indonesia dalam memerangi penghindaran pajak dan memperkuat penerimaan negara, terutama mengingat rasio pajak Indonesia yang relatif rendah dibandingkan dengan negara-negara berkembang lainnya.

B. Tujuan dan Metodologi Analisis Laporan

Laporan ini bertujuan untuk menyajikan analisis ahli yang komprehensif mengenai usulan perubahan Pasal 4 Ayat (1) UU PPh. Analisis ini akan secara kritis mengevaluasi dimensi hukum, ekonomi, dan perbandingan internasional dari usulan tersebut, dengan tujuan untuk memberikan kejelasan dan panduan yang dapat ditindaklanjuti. Laporan ini ditujukan bagi para pembuat kebijakan, praktisi hukum, dan akademisi untuk mendukung perumusan kebijakan, strategi kepatuhan pajak korporasi, dan penelitian lanjutan.

Metodologi yang digunakan dalam analisis ini melibatkan tinjauan ketat terhadap peraturan perpajakan Indonesia yang relevan, termasuk Undang-Undang Pajak Penghasilan (UU PPh), Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 130 Tahun 2000, dan PP Nomor 55 Tahun 2022. Selain itu, analisis ini mengintegrasikan temuan dari berbagai studi akademis dan melakukan studi perbandingan mengenai perlakuan pajak atas penghapusan atau pengurangan utang (Cancellation of Indebtedness Income/CODI) di yurisdiksi internasional utama, seperti Amerika Serikat, Inggris, Jerman, dan Australia. Perhatian khusus diberikan pada pengecualian insolvensi dan aturan restrukturisasi utang yang berlaku di negara-negara tersebut.

II. Kerangka Hukum Pajak Penghasilan Indonesia Terkait Pengurangan Utang

A. Definisi Penghasilan Kena Pajak Berdasarkan UU PPh Saat Ini

Berdasarkan Undang-Undang Pajak Penghasilan (UU PPh) yang berlaku di Indonesia, “Penghasilan” secara umum didefinisikan sebagai setiap tambahan kemampuan ekonomis yang diterima atau diperoleh Wajib Pajak, baik yang berasal dari Indonesia maupun dari luar Indonesia, yang dapat digunakan untuk konsumsi atau untuk menambah kekayaan Wajib Pajak. Pasal 4 Ayat (1) UU PPh secara spesifik merinci berbagai bentuk penghasilan yang menjadi objek pajak. Ini termasuk, antara lain, keuntungan dari kegiatan usaha, keuntungan modal, dividen, bunga, royalti, sewa, dan secara eksplisit, “keuntungan karena pembebasan utang, kecuali sampai dengan jumlah tertentu yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”. Klausul yang ada ini menegaskan bahwa konsep pengenaan pajak atas manfaat ekonomi yang berasal dari pengurangan utang telah tertanam dalam undang-undang perpajakan Indonesia, meskipun dengan ketentuan untuk pengecualian tertentu.

Meskipun Pasal 4 Ayat (1) telah mencantumkan “keuntungan karena pembebasan utang,” usulan penambahan frasa “atau untuk mengurangi utang” mengindikasikan adanya keterbatasan dalam interpretasi dan penerapan klausul yang ada. Istilah “pembebasan utang” mungkin diinterpretasikan secara sempit dalam praktik, hanya mencakup penghapusan utang secara eksplisit oleh kreditur. Interpretasi sempit ini berpotensi mengecualikan bentuk-bentuk “pengurangan” utang yang lebih luas yang juga menghasilkan manfaat ekonomi bagi Wajib Pajak tetapi tidak secara tegas dikategorikan sebagai “pembebasan utang” (misalnya, melalui mekanisme restrukturisasi yang kompleks). Lebih lanjut, ketentuan yang ada yang memungkinkan pengecualian “sampai dengan jumlah tertentu yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah” menunjukkan adanya mekanisme untuk memberikan pengecualian, yang mungkin ingin ditangani secara lebih komprehensif atau konsisten di berbagai skenario pengurangan utang oleh amandemen baru. Oleh karena itu, usulan perubahan ini bertujuan untuk memperluas cakupan penghasilan kena pajak agar mencakup semua manfaat ekonomi yang timbul dari pengurangan utang, terlepas dari mekanisme hukum atau keuangan spesifik yang digunakan, sehingga memastikan pengenaan pajak yang lebih konsisten dan komprehensif atas keuntungan ekonomi.

B. Perlakuan Pajak atas Keuntungan Pembebasan Utang dan Restrukturisasi Utang yang Berlaku

1. Ketentuan Umum dan Pengecualian untuk Debitur Kecil

Secara umum, keuntungan yang diperoleh dari pembebasan utang dianggap sebagai penghasilan kena pajak bagi debitur di Indonesia. Namun, kerangka perpajakan Indonesia juga menyediakan pengecualian penting. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 130 Tahun 2000 secara eksplisit mengecualikan “keuntungan karena pembebasan utang” untuk “Utang Debitur Kecil” dari Pajak Penghasilan. Pengecualian ini merupakan instrumen kebijakan yang signifikan untuk mendukung segmen ekonomi tertentu.

“Utang Debitur Kecil” secara spesifik didefinisikan sebagai utang usaha yang jumlahnya tidak melebihi Rp 350.000.000 (tiga ratus lima puluh juta Rupiah). Pengecualian ini terbatas pada satu kali dalam satu tahun pajak untuk debitur yang memenuhi syarat. Cakupan pengecualian ini meluas ke jenis-jenis kredit usaha kecil tertentu, termasuk Kredit Usaha Keluarga Prasejahtera (Kukesra), Kredit Usaha Tani (KUT), Kredit Usaha Rakyat (KUR), dan kredit untuk perumahan sangat sederhana. Penetapan PP 130/2000 dan fokusnya pada “Utang Debitur Kecil” secara jelas mencerminkan tujuan kebijakan untuk mendukung usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM) serta kelompok masyarakat yang rentan. Mengenaakan pajak atas pembebasan utang bagi entitas-entitas ini dapat sangat menghambat pemulihan dan pertumbuhan keuangan mereka, bahkan berpotensi menyebabkan kebangkrutan. Oleh karena itu, ketentuan ini berfungsi sebagai contoh nyata bagaimana kebijakan pajak digunakan sebagai stimulus ekonomi atau instrumen kesejahteraan sosial. Setiap amandemen baru terhadap Undang-Undang Pajak Penghasilan harus dirancang dengan cermat untuk mempertimbangkan interaksinya dengan pengecualian yang ada ini. Jika frasa yang baru diusulkan “atau untuk mengurangi utang” diterapkan secara luas tanpa mempertahankan atau secara eksplisit mengatasi pengecualian tersebut, hal itu dapat secara tidak sengaja merusak segmen ekonomi yang sebelumnya telah dilindungi dan didukung oleh pemerintah. Hal ini menyoroti perlunya pendekatan yang bernuansa terhadap kebijakan pajak yang menyeimbangkan peningkatan pendapatan dengan pembangunan ekonomi dan keadilan sosial.

2. Implikasi Pajak Restrukturisasi Utang Korporasi (e.g., Debt-to-Equity Swap, Haircut)

Restrukturisasi utang, yang mencakup strategi seperti konversi utang menjadi modal (debt-to-equity swaps) atau penghapusan sebagian utang (haircuts), merupakan langkah umum yang diambil oleh korporasi dengan komposisi utang yang tinggi untuk menjaga kelangsungan usaha dan kesehatan finansial mereka. Secara umum, keuntungan yang direalisasikan oleh debitur dari pembebasan utang dianggap sebagai penghasilan kena pajak. Sebaliknya, bagi kreditur, jumlah utang yang dihapuskan biasanya dapat diakui sebagai beban yang dapat dikurangkan.

Keputusan Direktur Jenderal Pajak Nomor KEP-237/PJ./2001 memberikan mekanisme khusus yang memungkinkan pengakuan penghasilan yang timbul dari pembebasan utang akibat restrukturisasi utang usaha untuk dialokasikan selama periode lima tahun, dengan jumlah yang sama (20%) diakui setiap tahunnya. Penundaan ini dimulai dari tahun pajak saat pembebasan utang dilakukan. Untuk memanfaatkan perlakuan ini, debitur harus mengajukan permohonan tertulis kepada Kepala Kantor Pelayanan Pajak tempat debitur terdaftar.

Lebih lanjut, Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2001 secara historis menawarkan keringanan pajak penghasilan bagi Wajib Pajak yang melakukan restrukturisasi utang usaha melalui lembaga khusus yang dibentuk pemerintah. Keringanan ini mencakup berbagai metode restrukturisasi, termasuk pembebasan utang (haircut), pengalihan harta untuk penyelesaian utang (debt-to-asset swap), dan perubahan utang menjadi penyertaan modal (debt-to-equity swap). Penting untuk dicatat bahwa keringanan spesifik ini bersifat sementara, hanya berlaku untuk restrukturisasi yang diselesaikan dalam tahun pajak 2000, 2001, dan 2002.

Dalam konteks konversi utang menjadi modal, setiap keuntungan yang dihasilkan dari transaksi tukar-menukar tersebut merupakan objek Pajak Penghasilan (PPh), sementara kerugian yang sesuai dapat dibiayakan jika secara langsung terkait dengan kegiatan untuk mendapatkan, menagih, dan memelihara penghasilan kena pajak. Keberadaan peraturan spesifik seperti KEP-237/PJ./2001 dan preseden historis yang ditetapkan oleh PP No. 7 Tahun 2001 menunjukkan bahwa pemerintah Indonesia di masa lalu secara strategis telah menggunakan insentif dan penundaan pajak selama periode kesulitan ekonomi. Tujuan utama dari langkah-langkah tersebut adalah untuk memfasilitasi restrukturisasi korporasi dan mendukung pemulihan bisnis. Kebijakan yang memungkinkan penyebaran pengakuan penghasilan selama lima tahun atau memberikan keringanan pajak secara langsung menunjukkan pilihan kebijakan yang disengaja untuk meringankan beban pajak langsung pada perusahaan yang kesulitan, sehingga membantu rehabilitasi mereka daripada memperburuk kesulitan keuangan mereka.

Usulan amandemen, dengan secara eksplisit memperluas definisi penghasilan kena pajak untuk mencakup “mengurangi utang,” berpotensi bertentangan atau mempersulit mekanisme penyelamatan korporasi yang ada atau yang akan datang jika tidak dirancang dengan cermat. Hal ini menimbulkan pertanyaan krusial: apakah pemerintah bermaksud untuk mempertahankan fleksibilitas dalam memberikan keringanan pajak selama krisis ekonomi di masa depan, atau apakah amandemen baru ini menandakan sikap yang lebih ketat dan seragam terhadap semua bentuk pengurangan utang? Tantangan mendasar terletak pada memastikan bahwa penutupan celah pajak, yang bertujuan untuk mencegah penghindaran, tidak secara tidak sengaja menghukum upaya restrukturisasi yang sah dan diperlukan yang sangat penting untuk stabilitas dan pemulihan ekonomi yang lebih luas.

C. Rasionalisasi Penambahan Frasa “atau untuk mengurangi utang” dan Konsep Celah Pajak

Rasionalisasi utama di balik usulan penambahan frasa “atau untuk mengurangi utang” pada Pasal 4 Ayat (1) UU PPh adalah untuk secara eksplisit menutup celah pajak yang teridentifikasi. Undang-Undang Pajak Penghasilan yang berlaku saat ini tidak memiliki ketentuan eksplisit yang menyatakan bahwa penghasilan yang digunakan untuk mengurangi utang merupakan penghasilan kena pajak. Kesenjangan legislatif ini dilaporkan telah memungkinkan Wajib Pajak untuk “menyembunyikan penghasilan dengan menggunakannya untuk membayar utang, sehingga mengurangi jumlah pajak yang harus dibayar”.

Akibatnya, perusahaan dapat melaporkan penghasilan kena pajak yang rendah meskipun memiliki kemampuan ekonomi yang signifikan, karena sebagian besar pendapatan mereka mungkin dialokasikan untuk pembayaran utang yang tidak secara eksplisit ditangkap sebagai penghasilan kena pajak. Ilustrasi yang diberikan mencakup sebuah perusahaan yang memperoleh pendapatan Rp10 miliar tetapi hanya melaporkan Rp6 miliar sebagai penghasilan kena pajak, dengan sisa Rp4 miliar digunakan untuk pelunasan utang, yang pada akhirnya menghasilkan pembayaran pajak yang lebih rendah dari yang seharusnya.

Dalam konteks ini, Persamaan Akuntansi Pajak (Tax Accounting Equation/TAE) yang dikembangkan oleh Dr. Joko Ismuhadi disoroti sebagai alat analisis forensik yang dirancang untuk mengungkap ketidaksesuaian semacam itu. TAE didasarkan pada prinsip akuntansi fundamental, yang diadaptasi untuk analisis pajak: Pendapatan = Beban + Aset – Kewajiban. Dengan secara matematis menghubungkan komponen-komponen keuangan ini, TAE bertujuan untuk menyediakan kerangka bagi auditor pajak untuk mengidentifikasi inkonsistensi. Misalnya, jika sebuah perusahaan melaporkan pendapatan yang sangat rendah atau beban yang digelembungkan sementara secara bersamaan menunjukkan peningkatan aset yang tidak dapat dijelaskan atau pengurangan kewajiban yang signifikan, TAE dapat menandai ketidaksesuaian ini sebagai indikator potensial penghindaran pajak atau kesalahan pelaporan.

Referensi eksplisit terhadap TAE Dr. Joko Ismuhadi sangatlah penting, karena menunjukkan bahwa amandemen hukum yang diusulkan bukan sekadar gagasan kebijakan abstrak, melainkan didasarkan pada, dan mungkin bahkan didorong oleh, analisis akuntansi forensik yang konkret. “Celah pajak” dengan demikian disajikan bukan hanya sebagai kemungkinan teoretis, tetapi sebagai pola perilaku Wajib Pajak yang terdeteksi yang secara khusus dirancang oleh TAE untuk diekspos. Persamaan Pendapatan = Beban + Aset – Kewajiban secara langsung menerjemahkan konsep kemampuan ekonomi (pendapatan) menjadi perubahan yang dapat diamati dalam kekayaan bersih perusahaan (aset – kewajiban) dan konsumsi (beban). Jika pendapatan memang digunakan untuk mengurangi kewajiban, tetapi pengurangan ini tidak secara eksplisit ditangkap sebagai penghasilan kena pajak, hal itu menciptakan ketidakseimbangan yang dapat diukur yang dapat diidentifikasi secara efektif oleh TAE untuk pemeriksaan lebih lanjut. Hal ini menunjukkan pendekatan yang lebih canggih dan berbasis data oleh otoritas pajak Indonesia, yang bergerak melampaui metode audit tradisional untuk memanfaatkan alat analisis canggih. Oleh karena itu, amandemen ini merupakan respons legislatif terhadap tantangan akuntansi dan penghindaran pajak yang teknis. Ini juga menyiratkan bahwa implementasi efektif dari amandemen ini kemungkinan akan didukung oleh peningkatan kemampuan audit yang memanfaatkan alat forensik semacam itu, yang berpotensi mengarah pada deteksi dan penegakan hukum pajak yang lebih efektif. Lebih lanjut, pergeseran ini menandakan pergerakan menuju pendekatan yang lebih mengutamakan substansi daripada bentuk dalam mendefinisikan dan mengenakan pajak atas penghasilan, yang bertujuan untuk menangkap manfaat ekonomi sejati yang diperoleh Wajib Pajak.

III. Dampak Potensial Penambahan Frasa “atau untuk mengurangi utang” pada Sektor Industri di Indonesia

A. Implikasi Makroekonomi dan Lingkungan Bisnis

Usulan amandemen ini pada dasarnya bertujuan untuk memperluas basis pajak nasional dan meningkatkan penerimaan negara, yang berkontribusi pada keberlanjutan fiskal. Hal ini juga diharapkan dapat mendorong keadilan pajak yang lebih besar dengan memastikan bahwa semua bentuk kemampuan ekonomi, termasuk yang berasal dari pengurangan utang, dikenakan pajak secara konsisten di antara semua Wajib Pajak. Namun, kekhawatiran yang signifikan adalah potensi dampaknya terhadap sentimen investasi bisnis. Jika amandemen tersebut dianggap sebagai peningkatan beban pajak, terutama bagi perusahaan yang sedang menjalani restrukturisasi utang yang sah, hal itu dapat mengurangi insentif investasi dan ekspansi ekonomi.

Meskipun tujuan yang jelas adalah untuk meningkatkan penerimaan pajak, potensi dampak negatif pada sentimen investasi menciptakan dilema kebijakan yang kritis. Bisnis, terutama yang beroperasi dengan tingkat leverage tinggi, mungkin menafsirkan amandemen ini sebagai beban pajak tambahan dan berpotensi tidak terduga. Persepsi ini dapat menghambat investasi baru yang didanai utang atau membuat proses restrukturisasi yang diperlukan menjadi kurang menarik, yang secara langsung bertentangan dengan tujuan pemerintah untuk menjaga iklim investasi yang menguntungkan. Tantangan yang ada adalah memastikan bahwa upaya untuk memperluas basis pajak tidak secara tidak sengaja menghambat pertumbuhan ekonomi. Keberhasilan amandemen ini akan sangat bergantung pada kejelasan peraturan pelaksanaannya dan apakah amandemen tersebut mencakup pengecualian atau pertimbangan khusus untuk skenario bisnis yang sah, terutama bagi perusahaan yang mengalami kesulitan. Ada keseimbangan yang rumit yang harus dicapai antara secara efektif menutup celah pajak dan menghindari konsekuensi yang tidak diinginkan berupa penghambatan aktivitas ekonomi dan investasi yang sah.

B. Analisis Dampak pada Sektor dengan Tingkat Leverage Tinggi (e.g., Manufaktur, Properti, Infrastruktur)

Industri yang dicirikan oleh rasio leverage yang tinggi biasanya menanggung beban bunga yang besar. Beban bunga ini umumnya dapat dikurangkan, yang secara signifikan dapat mengurangi penghasilan kena pajak mereka. Perusahaan dengan leverage tinggi mungkin secara strategis memanfaatkan utang untuk meminimalkan beban pajak mereka melalui deduksi bunga yang dimaksimalkan, yang merupakan salah satu bentuk penghindaran pajak. Amandemen yang diusulkan dapat memiliki dampak yang mendalam pada sektor-sektor ini jika setiap bentuk pengurangan utang, yang sering terjadi selama periode kesulitan keuangan atau restrukturisasi korporasi, secara eksplisit menjadi objek pajak.

• Sektor Manufaktur: Sektor ini diidentifikasi sangat terdampak selama pandemi COVID-19 dan menerima insentif pemerintah khusus. Hal ini menunjukkan kerentanannya terhadap guncangan ekonomi dan potensi ketergantungannya pada restrukturisasi utang untuk mengatasi penurunan ekonomi. Amandemen tersebut dapat menambah lapisan kompleksitas lain pada upaya pemulihan mereka.
   
• Sektor Properti: Sektor properti sangat sensitif terhadap kebijakan pajak, sebagaimana dibuktikan oleh diskusi yang sedang berlangsung mengenai potensi penghapusan PPN dan BPHTB untuk merangsang permintaan dan investasi. Sektor ini secara inheren bergantung pada pembiayaan utang yang substansial untuk proyek-proyek padat modalnya. Meskipun diskusi keringanan pajak baru-baru ini untuk properti berfokus pada PPN/BPHTB, setiap perubahan PPh yang terkait dengan utang dapat secara signifikan memengaruhi pengembang properti dan investor skala besar yang sering terlibat dalam restrukturisasi utang atau pengaturan pembiayaan yang kompleks. Leverage tinggi di sektor ini seringkali menyebabkan beban bunga yang substansial, yang saat ini mungkin dimanfaatkan perusahaan untuk mengurangi penghasilan kena pajak mereka.
   
• Sektor Infrastruktur: Proyek infrastruktur skala besar, berdasarkan sifatnya, membutuhkan pembiayaan utang jangka panjang yang signifikan. Utang pemerintah seringkali dialokasikan untuk pembangunan infrastruktur. Jika perusahaan infrastruktur sektor swasta melakukan pengurangan atau restrukturisasi utang, aturan PPh yang baru dapat memiliki implikasi substansial, berpotensi meningkatkan kewajiban pajak mereka. Kekhawatiran utama adalah bahwa peningkatan beban pajak dapat mengurangi minat investasi swasta di sektor vital yang padat modal ini, sehingga menghambat tujuan pembangunan nasional.
   

Industri seperti manufaktur, properti, dan infrastruktur secara inheren dicirikan oleh intensitas modal yang tinggi dan ketergantungan substansial pada utang. Meskipun tujuan utama amandemen adalah untuk memerangi penghindaran pajak, hal ini membawa risiko signifikan untuk secara tidak sengaja menghukum manajemen utang yang sah atau upaya restrukturisasi yang diperlukan dalam sektor-sektor kritis ini, terutama selama periode penurunan ekonomi. Pemberian insentif historis untuk manufaktur selama krisis COVID-19 dan diskusi kebijakan yang sedang berlangsung mengenai keringanan pajak untuk sektor properti secara jelas menunjukkan pengakuan pemerintah atas kerapuhan sektor-sektor ini dan peran pentingnya dalam ekonomi nasional. Jika manfaat ekonomi dari pengurangan utang dikenakan pajak secara luas tanpa nuansa yang memadai atau pertimbangan khusus untuk situasi kesulitan, hal itu dapat memperburuk kesulitan keuangan daripada meringankannya, berpotensi menghambat pemulihan dan pertumbuhan ekonomi yang lebih luas di bidang-bidang vital ini. Oleh karena itu, para pembuat kebijakan harus dengan cermat mempertimbangkan struktur keuangan yang unik, model operasional, dan kerentanan inheren dari industri yang sangat leveraged. Penerapan amandemen yang luas, tanpa pengecualian atau penundaan yang disesuaikan dengan cermat untuk restrukturisasi yang sah dalam skenario kesulitan, dapat menyebabkan risiko sistemik. Ini mungkin menghambat pembentukan modal yang penting, berpotensi memicu gelombang gagal bayar atau kebangkrutan, dan pada akhirnya merusak stabilitas ekonomi. Hal ini menggarisbawahi kebutuhan kritis akan kejelasan peraturan dan potensi pengenalan pengecualian “perusahaan kesulitan” atau “kesulitan ekonomi” tertentu, mirip dengan yang diamati dalam rezim pajak internasional.

C. Dampak pada Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (UMKM) serta Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

• UMKM: Pemerintah Indonesia telah secara aktif mengimplementasikan program penghapusan utang bagi Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (UMKM), khususnya yang menargetkan kredit macet. Hal ini diamanatkan oleh Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 47 Tahun 2024 , yang menandakan komitmen kebijakan yang jelas untuk mendukung pemulihan dan ketahanan UMKM. Selain itu, pembebasan utang untuk “utang debitur kecil” (hingga Rp350 juta) sudah secara eksplisit dikecualikan dari PPh berdasarkan peraturan yang ada. Oleh karena itu, amandemen yang diusulkan harus dibingkai dengan hati-hati untuk memastikan tidak secara tidak sengaja meniadakan perlindungan yang telah ditetapkan ini untuk UMKM.
   
• BUMN: Badan Usaha Milik Negara (BUMN) juga sering terlibat dalam proses restrukturisasi utang yang signifikan. Contoh penting adalah PT Garuda Indonesia (Persero) Tbk, yang menjalani restrukturisasi utang ekstensif melalui Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (PKPU). Ada diskusi dan seruan yang sedang berlangsung untuk implementasi yang hati-hati terhadap kebijakan penghapusan utang, terutama untuk pinjaman UMKM yang dipegang oleh bank-bank BUMN. Selain itu, Kementerian Keuangan baru-baru ini mengubah perlakuan pendapatan dividen dari BUMN, menghapusnya dari penerimaan negara bukan pajak (PNBP) setelah diambil alih oleh Danantara. Hal ini menunjukkan pergeseran strategis yang lebih luas dalam pengelolaan keuangan BUMN di tingkat negara, yang dapat memengaruhi profil utang dan kebutuhan restrukturisasi mereka.
   

Pengecualian yang ada untuk UMKM dan kasus restrukturisasi khusus, yang seringkali difasilitasi oleh pemerintah, untuk BUMN menunjukkan kebijakan yang jelas dan konsisten mengenai perlakuan yang berbeda untuk entitas yang dianggap strategis atau rentan secara ekonomi. Pemerintah secara aktif mengintervensi untuk mendukung UMKM melalui program penghapusan utang yang ditargetkan , mengakui peran vital mereka dalam penciptaan lapangan kerja dan stabilitas ekonomi. Demikian pula, BUMN, yang seringkali dibebani dengan mandat layanan publik selain tujuan komersial, sering menjalani proses restrukturisasi unik yang mungkin melibatkan pengurangan utang. Jika frasa baru “atau untuk mengurangi utang” diterapkan secara seragam di semua entitas tanpa pertimbangan khusus, hal itu dapat secara tidak sengaja mengenakan pajak atas pengurangan utang strategis ini, sehingga merusak mekanisme dukungan yang ada dan berpotensi membahayakan kesehatan keuangan pelaku ekonomi yang krusial ini. Oleh karena itu, amandemen yang diusulkan memerlukan klarifikasi eksplisit mengenai penerapannya pada UMKM dan BUMN. Hal ini sangat penting untuk memastikan bahwa perubahan legislatif tidak secara tidak sengaja merusak program pemerintah yang ada atau di masa depan yang secara khusus dirancang untuk mendukung pelaku ekonomi vital ini. Ini menunjukkan kebutuhan kuat akan pengecualian khusus, pengecualian terperinci, atau peraturan pelaksanaan yang disesuaikan untuk mencegah konsekuensi negatif yang tidak diinginkan pada sektor dan entitas yang strategis ini.

D. Potensi Perubahan Perilaku Wajib Pajak dan Strategi Keuangan Korporasi

Tujuan utama amandemen ini adalah untuk mencegah Wajib Pajak memanfaatkan pengurangan utang sebagai bentuk penghindaran pajak yang terselubung, memastikan bahwa semua keuntungan ekonomi dikenakan pajak secara tepat. Jika diterapkan secara efektif, perubahan ini dapat mengarah pada peningkatan transparansi dalam pelaporan keuangan korporasi. Perusahaan akan dipaksa untuk secara akurat memperhitungkan semua bentuk manfaat ekonomi yang berasal dari pengurangan utang sebagai penghasilan kena pajak, mengurangi peluang untuk pengaburan.

Sebagai respons terhadap potensi peningkatan kewajiban pajak yang terkait dengan pengurangan utang, korporasi mungkin akan mengevaluasi kembali struktur modal mereka. Hal ini dapat mengarah pada pergeseran strategis, berpotensi mendukung pembiayaan ekuitas daripada pembiayaan utang jika biaya pajak atau ketidakpastian yang terkait dengan pengurangan utang menjadi terlalu tinggi.

Implementasi amandemen ini, jika diterapkan secara luas, akan secara fundamental membentuk kembali strategi perencanaan pajak korporasi di Indonesia. Saat ini, perusahaan mungkin mengoptimalkan posisi pajak mereka dengan secara strategis mengelola utang mereka, memanfaatkan beban bunga yang dapat dikurangkan , dan berpotensi mendapatkan manfaat dari pengurangan utang tertentu yang tidak secara eksplisit dikenakan pajak. Aturan baru ini akan mengharuskan evaluasi ulang komprehensif terhadap strategi yang ada ini, memaksa perusahaan untuk lebih transparan dan akuntabel atas keuntungan ekonomi yang timbul dari pengurangan utang. Hal ini dapat mengarah pada pergeseran signifikan dalam keuangan korporasi, berpotensi mendorong pergerakan dari model pembiayaan yang sangat bergantung pada utang menuju pendekatan yang lebih berbasis ekuitas, atau setidaknya, pendekatan yang lebih hati-hati dan transparan terhadap restrukturisasi dan pengelolaan utang. Perubahan legislatif ini berpotensi mendorong basis pajak yang lebih kuat dan adil dalam jangka panjang dengan secara signifikan mengurangi peluang untuk perencanaan pajak yang agresif terkait dengan utang. Namun, keberhasilannya bergantung pada penyediaan panduan yang jelas dan tidak ambigu kepada Wajib Pajak. Tanpa kejelasan tersebut, ada risiko bahwa praktik manajemen keuangan yang sah dapat disalahartikan sebagai penghindaran pajak, yang menyebabkan kebingungan dan beban kepatuhan yang tidak diinginkan. Selain itu, kapasitas otoritas pajak untuk secara efektif mengaudit dan memverifikasi peristiwa kena pajak baru ini, berpotensi menggunakan alat canggih seperti TAE Dr. Joko Ismuhadi, akan sangat penting untuk keberhasilan amandemen tersebut.

IV. Perbandingan Perlakuan Pajak Internasional atas Penghasilan dari Pengurangan Utang

A. Konsep “Cancellation of Indebtedness Income” (CODI) dalam Hukum Pajak Global

Konsep “Cancellation of Indebtedness Income” (CODI) adalah fenomena yang diakui secara global. Ini muncul ketika utang peminjam dihapuskan, diselesaikan, atau dibeli kembali dengan jumlah yang lebih rendah dari jumlah pokok aslinya, yang berpotensi menciptakan peristiwa kena pajak di banyak yurisdiksi. Prinsip intinya adalah bahwa selisih antara kewajiban yang belum dibayar dan jumlah penyelesaian yang dikurangi merupakan keuntungan ekonomi bagi peminjam, karena mereka tidak lagi diwajibkan untuk membayar kembali bagian utang tersebut.

Namun, perlakuan pajak CODI menunjukkan variasi yang signifikan di berbagai negara. Meskipun beberapa yurisdiksi segera mengklasifikasikan jumlah yang dihapuskan sebagai penghasilan kena pajak, yang lain mungkin memberikan pengecualian, penundaan, atau menerapkan ambang batas tertentu sebelum mengakui penghasilan tersebut. Dalam konteks perpajakan internasional, tantangan utama yang terkait dengan CODI meliputi potensi pajak berganda, terutama dalam transaksi lintas batas, dan penerapan pajak pemotongan (withholding taxes). Selain itu, masalah harga transfer sering muncul, terutama terkait dengan penghapusan utang antarperusahaan, di mana transaksi harus mematuhi prinsip kewajaran (arm’s length standard) untuk mencegah pergeseran keuntungan secara artifisial.

Pengakuan luas konsep CODI secara global menunjukkan bahwa inisiatif Indonesia untuk secara eksplisit mengenakan pajak atas pengurangan utang bukanlah keputusan kebijakan yang terisolasi, melainkan sejalan dengan tren internasional yang lebih luas dalam prinsip-prinsip pajak. Namun, variasi yang mencolok dalam perlakuan CODI—termasuk penerapan pengecualian, penundaan, dan ambang batas tertentu —menggarisbawahi bahwa meskipun prinsip dasarnya umum, penerapan praktisnya sangat bernuansa dan disesuaikan dengan konteks lokal. Hal ini menunjukkan bahwa ketika Indonesia memperluas basis pajaknya, negara tersebut harus secara kritis mempertimbangkan untuk memasukkan mekanisme keringanan serupa untuk menjaga daya saing dan memastikan keadilan, terutama bagi entitas yang mengalami kesulitan keuangan. Penekanan pada harga transfer untuk utang antarperusahaan sangat relevan, karena perusahaan multinasional sering menggunakan pinjaman antarperusahaan, dan penghapusan pinjaman tersebut dapat menjadi subjek pengawasan ketat di bawah norma pajak internasional. Amandemen yang diusulkan Indonesia menempatkan negara ini lebih kuat dalam gerakan global menuju pengenaan pajak atas CODI. Namun, desain dan cakupan spesifik dari setiap pengecualian dan penundaan akan sangat penting untuk efektivitas dan keadilan amandemen secara keseluruhan. Mengambil pelajaran dari praktik internasional yang beragam akan sangat penting untuk menghindari dampak ekonomi negatif yang tidak diinginkan atau kerugian kompetitif, memastikan bahwa kebijakan tersebut kuat dan mudah beradaptasi.

B. Studi Kasus Perlakuan Pajak CODI di Yurisdiksi Pilihan:

1. Amerika Serikat (US)

Di Amerika Serikat, utang yang dihapuskan sebesar $600 atau lebih umumnya dianggap sebagai penghasilan kena pajak, dan kreditur diwajibkan untuk menerbitkan Formulir 1099-C (Cancellation of Debt) kepada Wajib Pajak dan IRS. Namun, kode pajak AS menyediakan beberapa pengecualian signifikan yang dapat mencegah CODI dikenakan pajak:

• Pengecualian Insolvensi: Jika Wajib Pajak tidak mampu membayar utang (yaitu, total kewajiban mereka melebihi nilai wajar total aset mereka) sesaat sebelum penghapusan utang, CODI dapat dikecualikan dari penghasilan hingga batas ketidakmampuan mereka. Untuk mengklaim pengecualian ini, Wajib Pajak harus mengajukan Formulir 982.
   
• Pengecualian Kepailitan: Utang yang dihapuskan dalam kasus kepailitan Bab 11 sepenuhnya dikecualikan dari penghasilan kena pajak.
   
• Utang Pokok Tempat Tinggal yang Memenuhi Syarat: Utang yang dihapuskan pada hipotek rumah utama Wajib Pajak, hingga batas undang-undang tertentu, juga dapat dikecualikan dari penghasilan.
   
• Pengurangan Utang Pembelian-Uang: Ketika penjual menghapuskan utang yang terutang oleh pembeli untuk properti, pengurangan ini biasanya diperlakukan sebagai pengurangan basis properti daripada menciptakan CODI.
   
• Dapat Dikurangkan Jika Dibayar: Jika utang, seandainya dibayar, akan menjadi beban yang dapat dikurangkan bagi Wajib Pajak (misalnya, bunga akrual tertentu untuk Wajib Pajak metode kas), penghapusannya umumnya bukan penghasilan kena pajak. Konsekuensi utama dari pengecualian CODI karena kepailitan atau insolvensi adalah bahwa Wajib Pajak umumnya harus mengurangi atribut pajak mereka (seperti kerugian operasi bersih, kerugian modal yang dibawa ke depan, dan basis properti) sebesar jumlah penghasilan yang dikecualikan. Penghapusan utang bersyarat diterima untuk tujuan pajak jika tidak mungkin debitur akan menjadi solvent lagi dalam waktu dekat.
   

2. Inggris (UK)

Untuk peminjam korporasi di Inggris, penghapusan bunga atau pokok berdasarkan kewajiban utang umumnya dianggap sebagai peristiwa kena pajak untuk tujuan pajak korporasi Inggris. Namun, sistem pajak Inggris menyediakan “pengecualian penyelamatan korporasi” (corporate rescue exemption) yang krusial. Pengecualian ini berlaku jika dapat diasumsikan secara wajar bahwa, tanpa penghapusan utang dan pengaturan terkait, akan ada risiko material bahwa perusahaan tidak akan mampu membayar utangnya dalam 12 bulan berikutnya. Kondisi ini mencakup kurangnya arus kas yang memadai untuk memenuhi kewajiban dan keadaan insolvensi neraca. Penting untuk dicatat bahwa pengecualian ini tidak mengharuskan peminjam berada dalam prosedur insolvensi formal, seperti administrasi atau likuidasi. Konversi utang menjadi modal (debt-for-equity swaps) juga dapat mencapai perlakuan netral pajak di Inggris, asalkan kondisi spesifik terpenuhi, seperti penghapusan utang sebagai pertimbangan untuk modal saham biasa. Selain itu, penghapusan utang antara perusahaan yang terhubung juga dapat memenuhi syarat untuk pengecualian dari pajak korporasi, asalkan kondisi tertentu terpenuhi.

3. Jerman

Di Jerman, perusahaan yang mengalami kesulitan keuangan biasanya merealisasikan keuntungan kena pajak ketika kreditur non-pemegang saham menghapuskan pinjaman yang belum dibayar. Ini adalah aturan umum. Namun, Jerman memiliki “Pengecualian Restrukturisasi” (Sanierungsertrag) yang signifikan, yang memberikan keringanan pajak atas keuntungan yang timbul dari penghapusan utang. Pengecualian ini diberikan jika persyaratan spesifik terpenuhi, terutama ketika utang dihapuskan dengan niat eksplisit untuk membantu bisnis yang kesulitan pulih. Persyaratan ini mencakup demonstrasi kebutuhan dan kemampuan restrukturisasi, kesesuaian langkah-langkah yang diusulkan, dan niat jelas kreditur untuk merestrukturisasi bisnis. Meskipun memberikan keringanan, penerapan pengecualian ini datang dengan biaya tertentu, terutama pengurangan berbagai aset pajak, seperti kerugian operasi bersih yang dibawa ke depan. Konversi utang menjadi modal relatif jarang terjadi di Jerman. Hal ini karena penghapusan utang dalam transaksi semacam itu biasanya memicu keuntungan kena pajak bagi debitur sejauh utang tersebut telah didepresiasi oleh kreditur. Penghapusan utang pemegang saham, dalam keadaan tertentu, dapat direklasifikasi dan diperlakukan sebagai kontribusi tersembunyi dalam bentuk barang untuk tujuan pajak.

4. Australia

Di Australia, protokol penghapusan utang terutama dirancang untuk membantu entitas yang tidak dapat melunasi semua pinjaman mereka, memungkinkan mereka untuk merestrukturisasi kewajiban mereka dan membayar sebanyak mungkin. Hal ini sering terjadi sebagai pendahulu atau hasil langsung dari proses kepailitan. Undang-undang pajak Australia mencakup mekanisme untuk memastikan bahwa individu atau entitas yang mendapatkan manfaat dari penghapusan utang tetap memenuhi kewajiban pajak mereka. Ini biasanya menghasilkan penurunan yang sepadan dalam keringanan pajak di masa depan. “Jumlah utang bersih yang dihapuskan” diterapkan secara berurutan untuk mengurangi berbagai atribut pajak debitur, termasuk kerugian pajak yang dibawa ke depan, kerugian modal, nilai buku aset yang disusutkan, dan basis biaya aset Pajak Keuntungan Modal (CGT). Setiap bagian dari jumlah bersih yang dihapuskan yang tersisa setelah mengurangi semua atribut ini menjadi nol akan hilang selamanya. Pengecualian spesifik dari ketentuan penghapusan utang berlaku untuk utang yang dihapuskan berdasarkan undang-undang yang berkaitan dengan kepailitan, jika penghapusan utang merupakan manfaat sampingan, atau jika jumlah tersebut telah, atau akan, dimasukkan dalam penghasilan kena pajak debitur. Kantor Pajak Australia (ATO) dapat menyetujui pengurangan utang pajak pokok perusahaan, tetapi hanya sebagai bagian dari prosedur insolvensi formal seperti administrasi sukarela atau restrukturisasi bisnis kecil. Untuk individu, pembebasan dari utang pajak dimungkinkan dalam situasi kesulitan serius atau jika utang tersebut tidak dapat ditagih secara hukum.

Analisis perbandingan komprehensif mengenai perlakuan pajak di AS, Inggris, Jerman, dan Australia mengungkapkan pendekatan global yang konsisten: meskipun Penghasilan dari Penghapusan Utang (CODI) umumnya dianggap kena pajak, hampir semua yurisdiksi maju memasukkan mekanisme keringanan yang signifikan. Mekanisme ini terutama dipicu oleh situasi kesulitan keuangan, seperti insolvensi atau proses kepailitan formal. Australia, meskipun tidak memberikan pengecualian penghasilan segera, mewajibkan pengurangan atribut pajak. Praktik yang meluas ini berakar pada prinsip pajak fundamental “kemampuan untuk membayar,” yang mengakui bahwa mengenakan pajak pada entitas yang kesulitan keuangan atas “keuntungan” dari penghapusan utang—yang seringkali terjadi justru karena entitas tersebut tidak dapat memenuhi kewajibannya—akan menjadi kontraproduktif dan dapat mendorongnya lebih jauh ke dalam kesulitan atau likuidasi. Prinsip ini sangat penting untuk menjaga stabilitas ekonomi dan memfasilitasi upaya penyelamatan korporasi. Ketika Indonesia bergerak untuk memperluas definisi penghasilan kena pajaknya untuk secara eksplisit mencakup “mengurangi utang,” sangat penting untuk secara kritis memeriksa dan berpotensi mengadopsi praktik terbaik internasional ini. Pendekatan sederhana yang membuat semua pengurangan utang menjadi kena pajak tanpa pengecualian yang kuat untuk insolvensi atau restrukturisasi yang sah dapat menciptakan hambatan ekonomi yang signifikan. Hal ini berpotensi menyebabkan peningkatan kebangkrutan korporasi dan menghambat pemulihan ekonomi secara keseluruhan, terutama untuk sektor-sektor yang sudah kesulitan. Tantangan bagi Indonesia adalah merancang sistem yang secara efektif menangkap keuntungan ekonomi yang sah dari pengurangan utang sambil secara bersamaan memberikan keringanan yang diperlukan dan adil bagi bisnis yang kesulitan, sehingga menjunjung tinggi prinsip keadilan dan mendukung stabilitas ekonomi.

C. Pengecualian Umum (Insolvensi, Kepailitan) dan Perlakuan Khusus Restrukturisasi Utang (Debt-to-Equity Swap)

Pengecualian Insolvensi/Kepailitan: Pendekatan internasional yang luas adalah untuk mengecualikan Penghasilan dari Penghapusan Utang (CODI) dari pengenaan pajak jika debitur tidak mampu membayar utang atau sedang menjalani proses kepailitan formal. Hal ini terlihat jelas dalam rezim pajak AS , Inggris , dan Jerman. Kesamaan ini didasarkan pada prinsip pajak fundamental “kemampuan untuk membayar,” yang mengakui bahwa entitas yang mengalami kesulitan keuangan seringkali tidak memiliki kapasitas untuk menanggung beban pajak tambahan atas penghasilan yang dianggap tidak mewakili arus kas riil. Menerapkan pajak pada perusahaan yang sudah tidak mampu membayar utang atas “keuntungan” yang berasal dari penghapusan utang—suatu tindakan yang seringkali dilakukan justru karena perusahaan tersebut tidak dapat memenuhi kewajiban keuangannya—akan menjadi kontraproduktif secara ekonomi. Kebijakan semacam itu dapat mendorong perusahaan ke dalam kesulitan yang lebih dalam atau bahkan likuidasi, yang menyebabkan dampak ekonomi negatif yang lebih luas seperti hilangnya pekerjaan dan penurunan aktivitas ekonomi. Oleh karena itu, prinsip ini sangat penting untuk menjaga stabilitas ekonomi dan memfasilitasi upaya penyelamatan korporasi.

Konversi Utang Menjadi Modal (Debt-to-Equity Swaps): Perlakuan pajak atas konversi utang menjadi modal sangat bervariasi di berbagai yurisdiksi. Di Inggris dan Prancis, pertukaran semacam itu dapat diperlakukan sebagai transaksi netral pajak, asalkan formalitas hukum dan akuntansi tertentu dipenuhi dengan cermat. Sebaliknya, di Jerman, konversi utang menjadi modal seringkali memicu keuntungan kena pajak bagi debitur, terutama sejauh utang tersebut telah mengalami penurunan nilai atau dihapuskan oleh kreditur. Belanda umumnya memperlakukan transaksi ini sebagai peristiwa netral pajak. Bagi debitur, penerbitan saham baru dalam konversi utang menjadi modal dapat mengakibatkan pengurangan kerugian pajak mereka atau, dalam kondisi tertentu, memicu penghasilan kena pajak jika nilai wajar ekuitas yang diterbitkan lebih rendah dari nilai nominal utang yang dihapuskan.

D. Relevansi dan Implikasi Model Konvensi Pajak OECD dan PBB

Model Konvensi Pajak OECD berfungsi sebagai kerangka kerja yang bertujuan untuk mengklarifikasi, menstandardisasi, dan mengkonfirmasi situasi fiskal Wajib Pajak yang terlibat dalam aktivitas lintas batas, dengan tujuan utama mencegah pajak berganda internasional. Meskipun Model OECD menyediakan ketentuan terperinci untuk penghasilan dari bunga, dividen, dan royalti , namun tidak secara eksplisit mendefinisikan “penghasilan dari penghapusan utang” dalam pasal-pasalnya. Namun, prinsip-prinsip umum “peningkatan kemampuan ekonomi” biasanya akan berlaku untuk keuntungan semacam itu.

Model Konvensi Pajak PBB, meskipun sebagian besar mengacu pada Model OECD, dirancang untuk menyeimbangkan hak pengenaan pajak antara negara domisili dan negara sumber dengan lebih baik, memberikan hak pengenaan pajak yang lebih besar kepada negara sumber (seringkali negara berkembang). Kedua model ini memiliki tujuan utama yang sama, yaitu menghindari pajak berganda yurisdiksional dan mencegah penghindaran pajak.

Penelitian menunjukkan bahwa baik Model Konvensi Pajak OECD maupun Model PBB tidak secara eksplisit memuat pasal khusus atau definisi terperinci untuk “penghasilan dari penghapusan utang”. Hal ini mengindikasikan bahwa pengenaan pajak atas Penghasilan dari Penghapusan Utang (CODI) sebagian besar diserahkan kepada undang-undang pajak domestik masing-masing negara. Meskipun prinsip-prinsip umum definisi penghasilan, seperti “peningkatan kemampuan ekonomi,” biasanya akan memandu pengenaan pajak semacam itu, ketiadaan panduan perjanjian yang eksplisit memberikan fleksibilitas yang cukup besar bagi Indonesia dalam mendefinisikan dan mengenakan pajak atas penghasilan tersebut secara domestik.

Fakta bahwa tidak ada pasal CODI spesifik dalam model internasional ini berarti bahwa amandemen yang diusulkan Indonesia terutama merupakan keputusan kebijakan domestik, daripada didorong langsung oleh kewajiban perjanjian internasional tertentu untuk mendefinisikan CODI dengan cara tertentu. Namun, prinsip-prinsip menyeluruh yang tertanam dalam model-model ini—seperti penghindaran pajak berganda dan pencegahan penghindaran pajak —tetap sangat relevan. Indonesia harus memastikan bahwa definisi domestiknya dan setiap pengecualian yang menyertainya jelas dan transparan untuk menghindari penciptaan kasus pajak berganda baru untuk penghapusan utang lintas batas atau dianggap sebagai anomali dalam praktik pajak internasional, yang dapat memengaruhi daya tariknya untuk investasi asing.

V. Konsistensi dengan Prinsip Perpajakan Indonesia dan Tantangan Implementasi

A. Harmonisasi dengan Prinsip Keadilan, Kepastian Hukum, dan Efisiensi Perpajakan

• Keadilan (Equity): Amandemen yang diusulkan pada dasarnya didorong oleh prinsip keadilan pajak. Dengan secara eksplisit memasukkan pengurangan utang sebagai bentuk penghasilan kena pajak, amandemen ini bertujuan untuk memastikan bahwa semua bentuk kemampuan ekonomi secara seragam dikenakan pajak. Hal ini secara langsung mengatasi ketidakadilan yang dirasakan di mana beberapa Wajib Pajak mungkin memperoleh manfaat signifikan dari pengurangan utang tanpa menanggung kewajiban pajak yang sesuai.
   
• Kepastian Hukum (Legal Certainty): Penambahan frasa “atau untuk mengurangi utang” secara eksplisit dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum yang lebih besar dengan secara jelas mendefinisikan apa yang merupakan penghasilan kena pajak dalam konteks ini. Namun, luasnya frasa yang diusulkan itu sendiri dapat secara tidak sengaja menimbulkan ambiguitas baru jika tidak disertai dengan peraturan pelaksanaan yang tepat dan komprehensif serta contoh-contoh ilustratif. Preseden historis frasa “jenis jasa lain” dalam Pasal 23 UU PPh menyoroti bagaimana frasa yang luas dapat menyebabkan “multitafsir” dan ketidakpastian hukum.
   
• Efisiensi (Efficiency): Dengan memperluas basis pajak dan berpotensi meningkatkan penerimaan pemerintah, amandemen ini bertujuan untuk meningkatkan efisiensi fiskal. Meskipun demikian, jika implementasinya terbukti terlalu kompleks atau kurang jelas, hal itu dapat menyebabkan peningkatan beban administratif bagi Wajib Pajak dan otoritas pajak, yang berpotensi mengimbangi keuntungan efisiensi.
   

Meskipun penyertaan eksplisit “mengurangi utang” dimaksudkan untuk meningkatkan kepastian hukum dengan menutup celah yang diakui, tindakan memperluas definisi fundamental penghasilan secara paradoks dapat memperkenalkan ambiguitas baru. Kecuali jika frasa baru tersebut dirumuskan secara tepat dan didukung oleh peraturan pelaksanaan yang komprehensif, jelas, dan ilustratif, hal itu berisiko menciptakan area ketidakpastian baru. Pengalaman dengan frasa “jenis jasa lain” dalam Pasal 23 UU PPh , yang menyebabkan “multitafsir” dan sengketa hukum, berfungsi sebagai contoh peringatan. Tantangan bagi para pembuat kebijakan adalah mencapai keseimbangan yang rumit: mendefinisikan “mengurangi utang” secara cukup luas untuk menangkap semua manfaat ekonomi yang dimaksudkan, namun cukup spesifik untuk mencegah aplikasi yang tidak diinginkan, salah tafsir, atau peningkatan sengketa pajak. Keberhasilan akhir amandemen ini dalam mencapai tujuannya untuk kepastian hukum akan sangat bergantung pada kualitas dan kelengkapan peraturan turunannya (misalnya, Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri Keuangan). Tanpa undang-undang sekunder yang krusial ini, amandemen tersebut berisiko hanya menggeser “celah pajak” dari definisi penghasilan asli ke interpretasi frasa baru, berpotensi meningkatkan biaya kepatuhan, beban administratif, dan frekuensi litigasi pajak daripada menguranginya.

B. Potensi Tantangan Administratif, Interpretasi, dan Kepatuhan Wajib Pajak

• Tantangan Administratif: Direktorat Jenderal Pajak (DJP) di Indonesia sudah menghadapi tantangan signifikan dalam pengumpulan pajak, termasuk tingkat kepatuhan Wajib Pajak yang relatif rendah dan kompleksitas inheren dari peraturan pajak yang ada. Implementasi sistem administrasi pajak baru-baru ini, seperti Coretax, juga menghadapi berbagai masalah teknis dan operasional. Amandemen yang diusulkan, dengan memperkenalkan kategori penghasilan kena pajak baru, akan membutuhkan integrasi data yang kuat, kemampuan analitis yang canggih, dan alat audit yang ditingkatkan dalam DJP untuk secara efektif mengidentifikasi, menilai, dan menegakkan pajak atas penghasilan yang berasal dari pengurangan utang.
   
• Tantangan Interpretasi: Sifat luas dari frasa “mengurangi utang” dapat menyebabkan interpretasi yang berbeda antara Wajib Pajak dan otoritas pajak, yang berpotensi memperburuk sengketa pajak. Penting untuk mengeluarkan pedoman yang jelas dan terperinci yang secara tepat mendefinisikan apa yang merupakan “mengurangi utang” untuk tujuan pajak, membedakannya dari kegiatan manajemen utang yang sah atau peristiwa yang tidak kena pajak.
   
• Kepatuhan Wajib Pajak: Meskipun amandemen ini bertujuan untuk meningkatkan kepatuhan pajak secara keseluruhan, pengenalannya dapat disambut dengan penolakan dari Wajib Pajak, terutama jika dianggap sebagai beban yang tidak adil atau berlebihan, khususnya bagi perusahaan yang sudah dalam kesulitan keuangan. Oleh karena itu, kampanye pendidikan publik dan sosialisasi yang efektif akan sangat penting untuk menumbuhkan pemahaman, penerimaan, dan kepatuhan sukarela terhadap ketentuan baru.
   

Indonesia beroperasi secara dominan di bawah sistem pajak self-assessment , yang menempatkan tanggung jawab utama untuk perhitungan dan pelaporan pajak yang akurat pada Wajib Pajak. Sistem ini secara inheren sangat bergantung pada pemahaman Wajib Pajak tentang hukum dan kemauan mereka untuk mematuhi. Jika definisi penghasilan baru yang terkait dengan pengurangan utang kompleks, ambigu, atau tidak memiliki panduan yang jelas, hal itu pasti akan membebani sistem self-assessment. Hal ini dapat menyebabkan kesalahan pelaporan yang meluas, peningkatan kasus ketidakpatuhan yang tidak disengaja, dan kebutuhan yang lebih besar untuk audit pajak yang ekstensif. Tantangan teknis yang ada dengan sistem Coretax dan masalah umum kepatuhan Wajib Pajak yang rendah semakin menggarisbawahi keterbatasan kapasitas administratif saat ini. Meskipun ketergantungan pada alat analitis canggih seperti Persamaan Akuntansi Pajak (TAE) Dr. Joko Ismuhadi menunjukkan kesadaran akan tantangan ini dan upaya untuk meningkatkan kemampuan penegakan hukum, penerapan yang berhasil membutuhkan investasi signifikan dalam teknologi, pelatihan, dan sumber daya manusia yang mampu menggunakan alat canggih tersebut. Keberhasilan akhir amandemen tidak hanya bergantung pada rumusan hukumnya tetapi juga, jika tidak lebih, pada kapasitas administratif Direktorat Jenderal Pajak (DJP) untuk secara efektif mengimplementasikan, memantau, dan menegakkannya dalam kerangka self-assessment yang ada. Tanpa panduan yang jelas dan komprehensif, penegakan hukum yang konsisten, dan kemampuan administratif yang kuat, amandemen tersebut berisiko menjadi sumber kebingungan, peningkatan sengketa, dan hambatan bagi aktivitas ekonomi, daripada menjadi alat untuk peningkatan pendapatan dan keadilan pajak yang lebih besar.

C. Pandangan Akademisi dan Praktisi Terkait

Penelitian akademis menggarisbawahi pentingnya tata kelola perusahaan yang efektif dalam mitigasi penghindaran pajak dan pengelolaan biaya utang. Hal ini menunjukkan bahwa kontrol internal yang kuat dan praktik keuangan yang transparan sangat penting untuk menavigasi peraturan pajak yang kompleks. Beberapa ahli pajak dan praktisi menyatakan persetujuan dengan modernisasi metode pembatasan biaya pinjaman, seperti mengadopsi pendekatan berbasis EBITDA daripada Rasio Utang terhadap Ekuitas (DER). Hal ini menunjukkan keterbukaan umum dalam komunitas profesional terhadap penyesuaian kebijakan pajak yang bertujuan untuk mencapai keadilan yang lebih besar dan mengurangi peluang penggerusan basis pajak, asalkan sejalan dengan praktik terbaik internasional.

Kekhawatiran yang berulang di kalangan praktisi adalah kebutuhan akan kepastian hukum dan konsistensi dalam peraturan pajak. Mereka menekankan bahwa aturan pelaksanaan yang jelas sangat penting untuk mencegah ambiguitas dan meminimalkan potensi sengketa antara Wajib Pajak dan otoritas pajak. Amandemen yang diusulkan, dengan memperluas definisi penghasilan untuk mencakup manfaat ekonomi dari pengurangan utang, sejalan dengan prinsip fundamental “kemampuan ekonomi” sebagai dasar pengenaan pajak.

D. Kesimpulan dan Rekomendasi

Usulan penambahan frasa “atau untuk mengurangi utang” pada Pasal 4 Ayat (1) UU PPh merupakan langkah signifikan yang bertujuan untuk memperluas basis pajak Indonesia dan mengatasi celah yang memungkinkan penghasilan yang digunakan untuk mengurangi kewajiban luput dari pengenaan pajak. Analisis ini menunjukkan bahwa inisiatif tersebut sejalan dengan tren global dalam mengenakan pajak atas Penghasilan dari Penghapusan Utang (CODI), yang diakui secara luas sebagai keuntungan ekonomi. Namun, keberhasilan amandemen ini sangat bergantung pada perumusan dan implementasi yang cermat, terutama dalam menyeimbangkan tujuan peningkatan pendapatan dengan kebutuhan untuk menjaga iklim investasi yang kondusif dan mendukung pemulihan ekonomi.

Penting untuk dicatat bahwa meskipun negara-negara maju umumnya mengenakan pajak atas CODI, mereka juga menerapkan pengecualian yang kuat, terutama dalam kasus insolvensi dan kepailitan, berdasarkan prinsip “kemampuan untuk membayar.” Pendekatan ini mengakui bahwa mengenakan pajak pada entitas yang sudah kesulitan keuangan atas keuntungan yang tidak menghasilkan arus kas riil dapat memperburuk kesulitan mereka dan menghambat upaya restrukturisasi. Selain itu, perlakuan pajak atas restrukturisasi utang seperti konversi utang menjadi modal sangat bervariasi secara internasional, menyoroti pentingnya kejelasan dan konsistensi domestik.

Mengingat kompleksitas dan potensi dampak yang luas, laporan ini menyajikan rekomendasi sebagai berikut:

1. Perumusan Peraturan Pelaksanaan yang Komprehensif dan Jelas: Pemerintah harus segera menyusun peraturan pelaksanaan yang sangat terperinci dan tidak ambigu. Peraturan ini harus secara tepat mendefinisikan “mengurangi utang” untuk tujuan pajak, memberikan contoh-contoh ilustratif, dan secara jelas membedakannya dari kegiatan manajemen utang yang sah atau peristiwa yang tidak kena pajak. Hal ini akan memitigasi risiko “multitafsir” dan sengketa pajak yang tidak perlu, yang dapat timbul dari frasa yang terlalu luas.
2. Penyertaan Pengecualian Berbasis Kesulitan Keuangan: Sejalan dengan praktik terbaik internasional dan prinsip “kemampuan untuk membayar,” amandemen harus secara eksplisit memasukkan pengecualian untuk keuntungan yang timbul dari pengurangan utang dalam situasi kesulitan keuangan yang sah, seperti insolvensi atau proses kepailitan. Pengecualian ini harus dirancang untuk mendukung upaya penyelamatan korporasi dan mencegah peningkatan kebangkrutan yang tidak disengaja, terutama di sektor-sektor yang sangat leveraged seperti manufaktur, properti, dan infrastruktur.
3. Perlindungan UMKM dan Entitas Strategis: Peraturan baru harus secara tegas mempertahankan dan memperjelas pengecualian yang ada untuk UMKM, seperti yang diatur dalam PP 130 Tahun 2000 dan PP 47 Tahun 2024. Selain itu, pertimbangan khusus harus diberikan pada restrukturisasi utang BUMN, yang seringkali memiliki implikasi makroekonomi yang luas dan mungkin memerlukan perlakuan pajak yang disesuaikan untuk mendukung tujuan pembangunan nasional.
4. Peningkatan Kapasitas Administrasi Pajak: Direktorat Jenderal Pajak perlu berinvestasi lebih lanjut dalam integrasi data, kemampuan analitis canggih (termasuk pemanfaatan alat seperti Persamaan Akuntansi Pajak Dr. Joko Ismuhadi), dan pelatihan sumber daya manusia. Kapasitas penegakan hukum yang kuat sangat penting untuk secara efektif mengidentifikasi dan menilai penghasilan dari pengurangan utang dalam sistem self-assessment, memastikan kepatuhan yang adil dan konsisten.
5. Kampanye Edukasi dan Sosialisasi yang Ekstensif: Untuk mendorong kepatuhan sukarela dan meminimalkan resistensi Wajib Pajak, pemerintah harus meluncurkan kampanye edukasi dan sosialisasi yang komprehensif. Kampanye ini harus secara jelas mengkomunikasikan rasionalisasi di balik amandemen, implikasinya bagi berbagai sektor, dan bagaimana Wajib Pajak dapat mematuhi ketentuan baru secara efektif.
6. Pemantauan dan Evaluasi Berkelanjutan: Setelah implementasi, penting untuk melakukan pemantauan dan evaluasi berkelanjutan terhadap dampak amandemen terhadap penerimaan pajak, perilaku Wajib Pajak, dan iklim investasi. Mekanisme penyesuaian harus ada untuk mengatasi konsekuensi yang tidak diinginkan dan memastikan bahwa kebijakan tetap relevan dan efektif dalam mencapai tujuannya.

Dengan mengadopsi pendekatan yang bernuansa dan komprehensif ini, Indonesia dapat memperkuat kerangka perpajakannya, memperluas basis pajak secara adil, dan memastikan bahwa sistem pajak berfungsi sebagai pendorong stabilitas dan pertumbuhan ekonomi, bukan sebagai hambatan.